El municipio desde la perspectiva del Derecho Constitucional
Ahora bien, conforme al espíritu primigenio de la Constitución de 1917 en cuanto a la idea del municipio libre, caben las siguientes acotaciones acordes a las reflexiones de los especialistas en Derecho Constitucional.
a) La condición del municipio como base de la división territorial, organización política y administrativa de las entidades federativas, implica que “en el territorio de un Estado y sobre la población que en él reside, ejercen el poder público dos órdenes de autoridades”, (Martínez Cabañas, Gustavo, La administración Estatal y Municipal de México), las del estado y las del municipio, cuya regulación corresponde a las Leyes estatales y no a las nacionales de la República, que a su vez tiene jurisdicción en el mismo ámbito espacial y poblacional a cargo de los órganos del gobierno central. (Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, 2002, p. 920).
Las propias Leyes nacionales y estatales, sobre las bases dispuestas en la Constitución General, proveen a la solución de este triple poder al definir con precisión la esfera de actividad que corresponde a cada uno, así como las formas, modalidades y alcances de su desempeño.
b) La libertad municipal “de ninguna manera debe interpretarse como independencia, sino como denotativa de una autonomía interior en el orden político, administrativo y hacendario”, aun cuando esta autonomía también tiene los límites que fijan las constituciones y las Leyes locales, que reservan al gobierno estatal funciones que estimen pertinentes pero “sin contrariar, claro está, ningún mandamiento de la Ley Fundamental de la República”, la cual expresamente reserva ciertas responsabilidades de manera exclusiva a los ayuntamientos y en otras de manera concurrente. (Loc. Cit).
c) La autonomía política, que se manifiesta en la elección popular directa y en la prohibición de autoridad intermedia entre el ayuntamiento y el gobierno del estado (Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 1982, p 222), indican con meridiana claridad que las legislaturas de los estados en caso alguno podrán expedir Leyes que menoscaben o restrinjan o modifiquen el espíritu y la letra de la Constitución General.
Todo lo cual incluye la normatividad electoral, aunque deja espacios sobre los que eventualmente puedan legislarse localmente como son el lapso de ejercicio de los ayuntamientos, ampliándolo pero no reduciéndolo; o en la posible elección individual del alcalde y de cada uno de los regidores y los síndicos, y no necesariamente por planilla; así como en la fórmula para determinar la representación proporcional, aunque bajo el respeto irrestricto de la elección libre y directa, que es el precepto democrático inviolable y base de la autonomía política.
d) La autonomía hacendaria consiste en la libre administración de las finanzas municipales, cuya fuente de ingresos queda a la competencia del Congreso Local, “situación normativa perfectamente explicable, pues todo impuesto, conforme a la Constitución Federal (Artículo 31, fracción IV), debe decretarse en una Ley, o sea, en un acto de autoridad que tenga como atributos la abstracción, la impersonalidad y la generalidad y que provenga del órgano formalmente legislativo”.
Así, los ayuntamientos son meros órganos administrativos que carecen de la facultad legislativa tributaria, y “si estuviesen capacitados para establecer impuestos, se provocaría la anarquía fiscal en cada Estado miembro al existir tantos órdenes de tributación cuantas fuesen las entidades municipales”. (Burgoa, Op. Cit. P. 921)
La atribución concedida a las legislaturas locales de fijar las contribuciones que formen la hacienda municipal, “no es irrestricta ni potestativa, sino limitada y obligatoria, puesto que tales órganos deben decretar las que sean suficientes para atender las necesidades del municipio”. (Loc. Cit).
Además, la fracción XXIX último párrafo del Artículo 73 de la Constitución de la República precisa facultad del Congreso de la Unión para establecer contribuciones, de cuyo rendimiento participarán los estados y los municipios, y en particular el porcentaje correspondientes a éstos por concepto de impuesto sobre energía eléctrica.
e) La personalidad jurídica “de la cual serán investidos los municipios”, es atribución “por ministerio de la Constitución Federal, sin que tal personalidad se las atribuyan a posteriori las legislaciones particulares de cada Estado”.
Ahora bien, “la personalidad jurídica, también llamada personalidad moral, [es] como una ficción de la Ley, es decir, como centro de imputación normativa. Por ende, las personas jurídicas o morales sólo existen por virtud de la norma jurídica, que es el elemento que les otorga capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Esa ficción, sin embargo, no denota un mero ente conceptual, una simple forma sin correspondencia con la realidad, sino la síntesis unitaria de diversos factores ontológicos y teleológicos que operan en la dinámica socioeconómica. Los factores a que nos referimos están representados por un elemento humano, un elemento patrimonial y un conjunto de fines concernientes a un sujeto indeterminado que la Ley determina mediante la ficción de la personalidad jurídica o moral”. Op. Cit. P. 926).
